2025年，欧盟领导层推出《欧洲防务白皮书——2030年战备计划》和《维护和平——2030年防务准备路线图》（简称《白皮书》和《路线图》）两份重要的安防文件，显示其继续援乌抗俄、加强领土防御的决心。特朗普开启第二任期后，试图尽快结束乌克兰危机，并优先保护美国本土和西半球安全，持续巩固在“印太”地区的军事存在，明显减少在欧洲等地区的军事投入。欧美同时实行战略收缩，着力巩固本土和周边安全，这种政策取向上的重合实际上扩大了双方在乌克兰危机和欧洲安全架构上的分歧。或许正是在这些分歧中，孕育着一种更加疏离而又相对平等的跨大西洋安防关系的可能性。
2025年，越来越多欧洲公司开始打造具有人工智能功能的无人机。图为捷克的军用无人机生产公司。
欧洲防务变化有六大特征
“战略指南针”是上一届欧盟机构在安全与防务领域的指导文件，《白皮书》和《路线图》则是2024年产生的新一届欧盟机构的安防指南针。2025年3月下旬发布的《白皮书》在欧洲国防工业战略（EDIS）、“战略指南针”和《防务投资差距分析及前进方向》等先前文件的基础上有所超越，是框架性文件。同年10月发布的《路线图》则将《白皮书》和欧洲理事会提供的指导转化为明确的目标、具有节点性意义的具体交付日期以及跟踪进展的指标。
从纵向来看，欧洲防务正发生变化，具有六大特征。第一，产业更强。2024年3月欧盟发布EDIS，并提出一系列雄心勃勃的“欧洲化”采购指标。随后《路线图》确认将迅速完成正在进行的建立成员国“能力联盟”的进程。到2027年，欧盟成员国联合武器采购的比例不少于40%。到2030年，成员国在欧洲国防技术和工业基地（EDTIB）的装备采购达到50%。2025年11月，欧洲议会表决通过旨在促进欧洲联合防务采购、提升防务制造能力的欧洲国防工业计划（EDIP）。
第二，资金更多。2025年3月初欧盟推出的“重新武装欧洲计划”拟投入8000亿欧元推动防务自主。为达成目标，首先是启动《稳定与增长公约》下的国家免责条款，允许成员国将防务开支占国内生产总值的比重增加至1.5%。据欧委会估算，如果所有成员国都能达标，四年内可以累计增加6500亿欧元开支。其次是设立总规模1500亿欧元的“欧洲安全行动”（SAFE）长期低息贷款工具助力成员国采购武器装备。这些资金由欧盟在资本市场筹集，根据成员国提交的国家防务投资计划进行分配。截至2025年9月，已有19个成员国申请贷款，其中波兰是最大的申请国，意向申请额为437亿欧元，其后依次是罗马尼亚、法国、匈牙利、意大利等。欧盟理事会将按照有效多数程序对每笔贷款作出最后决定。此外，上述计划的资金来源还有欧洲投资银行等。
第三，程序更快。2025年6月欧盟提出《防务准备综合方案》，旨在在防务以及更广泛的监管领域内消除采购、许可、报告和跨境协调方面的长期瓶颈。它还利用相关反馈和中期评估，为欧洲防务基金（EDF）引入简化的行政程序，加快拨付流程，提高执行可预测性。
第四，能力更精。欧盟不仅要求成员国完成在防空反导、战略支援力量、军事机动、火炮系统、网络/人工智能/电子战、导弹与弹药、无人机与反无人机系统、地面作战能力和海上作战能力九大关键领域的“能力联盟”组建，而且提出了无人机防御计划、东翼监视计划、防空和太空防御四个旗舰项目。此外，明确2027年底前建成覆盖全欧盟的军事机动区域，以快速调动部队和装备。欧盟先后在2018年和2022年推出两份军事机动性行动计划，在永久结构性合作框架下实施了荷兰领衔的“军事机动性”项目和德国领衔的“后勤枢纽和军事行动支持网络”项目，在2024年建成了荷兰—德国—波兰军事机动走廊。2025年11月，欧盟进一步推出军事机动一揽子计划。
第五，对乌克兰的支持力度更大。截至2025年9月，欧盟已向乌克兰提供近1700亿欧元的军事和财政援助。同年12月的欧盟峰会正式决定，欧盟在未来两年将向乌提供900亿欧元的贷款援助。当前，欧洲的军火工厂“正以和平时期的三倍速度扩张”，2025年底将具备年约200万发的炮弹生产能力。欧盟还为乌克兰提供了20亿欧元贷款，专门用于采购无人机。
第六，除了欧盟层面持续推进安防建设外，英国、德国、法国、波兰等欧洲国家在安防领域表现突出，积极推进本国军力建设，提高自身国防能力，包括较大幅度增加军费开支、改革兵力制度加速扩军、加大采购以及提升本土军工产能等。法、英、德还进行了核保护伞问题的战略讨论与核威慑力量的协调。马克龙总统2025年3月表示法国拥有独立、完整的核威慑能力，决定就法国向欧洲盟国提供核保护伞问题开启战略讨论。7月，英法签署《诺斯伍德宣言》，首次明确双方将就各自独立的核威慑力量进行协调。8月，法德发表联合声明，宣布两国将就核威慑问题启动高级别战略对话。当前，法国和英国分别拥有290和225枚核弹头，俄罗斯约有已部署的1700件战略核武器和1000～2000件战术核武器，以及2500件未部署的核武器。据评估，尽管法英核武器数量远低于俄罗斯，但足以对莫斯科和圣彼得堡造成不可接受的破坏。
跨大西洋安防关系的未来图景
芬兰国际事务研究所2025年9月发布题为“跨大西洋关系未来的四种前景：欧洲自主与美国带来的挑战”的政策报告，笔者认为，其中最有可能出现的前景是：在美国对欧洲投入较低但控制较强的情况下，欧洲可能成为美国的附庸者。就特朗普第二任期的情况看，一方面，美国对欧洲的投入在降低。美国“2026财年国防授权法案”取消了“欧洲威慑倡议”。在参众两院多项干预下，虽然勉强保留了“波罗的海安全倡议”和“乌克兰安全援助倡议”，但项目金额都有所下降。另一方面，美国利用各种手段威胁欧洲，希望迫使其服从在俄乌等与美有分歧的议题上的指示。
如果欧洲能够具备对独立自主和治下和平的坚定意志和坚强领导力，随着防务联盟及其各项能力的及时推进，欧美也有可能建立起一种更加疏离而又相对平等的跨大西洋安防关系。
（作者为上海欧洲学会秘书长）
